Sodo caustico. La Costituzione è viva?

Per gentile concessione dell’autore riprendiamo l’articolo pubblicato il 9 settembre 2014 su http://www.italiaperta.info.

 

Nei giorni scorsi ItaliAperta ha pubblicato alcuni articoli della Costituzione Italiana con i resoconti dei lavori dell’Assemblea Costituente (come riprodotti negli atti dei lavori preparatori): articoli che parlano di scuola, proprietà, impresa, lavoro. Abbiamo riprodotto gli articoli 33, 38, dal 41 al 47, che vengono qui ripresi nella loro integralità.
In “la Costituzione della Repubblica italiana illustrata con i lavori preparatori” (a cura di V. Falzone – F. Palermo – F. Cosentino), Oscar Mondadori, 1976 (edizione ormai fuori commercio), vengono riportate le osservazioni e conclusioni dei lavori preparatori, sugli argomenti oggetto degli articoli della Carta costituzionale. Le discussioni furono di alto livello, ed il lettore potrà apprezzare le diverse visioni proposte e rappresentate dai partecipanti alle discussioni di voto, improntate ad una concretezza che appare, a distanza di decenni, perduta nel dibattito politico attuale.
Non è una mera rivisitazione, a distanza di 70 anni; rileggere parole, meditare sulle idee e sulle visioni di una società futura (quella che nel 1946 si poteva immaginare, e che per larghi aspetti non si è realizzata) serve a riformulare le domande: quale scuola vogliamo? quale difesa della proprietà vogliamo? quale modello di impresa vogliamo? Per andare alle fondamenta del nostro pensiero e — attraverso il confronto — riformulare dove è opportuno riformulare, proporre dove è opportuno proporre.

 

 

Art. 33 della Costituzione: “senza oneri per lo Stato”.

Art. 33 della Costituzione Italiana:
L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento.
La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi.
Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato.
La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro studenti un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali.
(omissis).

Ci soffermiamo in particolare sul comma terzo che prevede il diritto di istituire scuole private, riportando dal testo originale:
“”Le parole finali “senza oneri per lo Stato” furono proposte dagli on. Corbino, Marchesi, Preti, Pacciardi, Mario Rodinò, Codignola, Bernin, e altri. L’on. Gronchi obiettò che “è estremamente inopportuno precludere per via costituzionale allo Stato ogni possibilità di venire in aiuto a istituzioni le quali possono concorrere a finalità di così alta importanza sociale”; e fece tra l’altro l’esempio di scuole che siano istituite da Comuni, quindi non statali (A.C., pag 3377). Ma, anche a nome degli altri firmatari l’emendamento, l’on. Corbino chiarì la portata dell’emendamento: “Noi non diciamo che lo Stato non potrà mai intervenire a favore degli istituti; diciamo solo che nessun istituto privato potrà sorgere con il diritto di avere aiuti da parte dello Stato”. L’on. Gronchi non parve convinto e si chiese quale sorte sarebbe riservata alle scuole professionali che oggi non sono di Stato e che pur vivono col concorso dello Stato. Un altro firmatario dell’emendamento, l’on. Codignola, chiarì nuovamente che “con questa aggiunta non è vero che si venga a impedire qualsiasi aiuto dello Stato alle scuole professionali; si stabilisce solo che non esiste un diritto costituzionale a chiedere quell’aiuto”. L’Assemblea approvò la formula “senza oneri per lo Stato”, alla quale pertanto va attribuito il significato precisato dai proponenti (A.C., pagg. 3377-8). Va inoltre osservato che codesta formula e la sua interpretazione autentica si riferiscono a tutte le scuole non statali, parificate e non parificate. Durante la discussione si parlò infatti indiscriminatamente delle une e delle altre, nonché delle scuole istituite da Comuni e da altri enti e delle scuole professionali.””

 

 

Art. 38 della Costituzione: di assistenza e previdenza.

Art. 38 della Costituzione Italiana:
Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale.
I lavoratori hanno diritto che siamo preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria.
Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale.
Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.
L’assistenza privata è libera.
(già art. 34 del progetto, discusso e approvato nella seduta del 10 maggio)
Ci soffermiamo in particolare sui comma primo e secondo, riportando dal testo originale:
“”Il testo definitivo, che si discosta sensibilmente dal progetto, ebbe una complessa elaborazione a causa delle molteplici proposte di coloro che si preoccuparono soprattutto di porre le basi per una sostanziale riforma dell’attuale ordinamento previdenziale (n.d.r.: vigente nel 1946); ma tali proposte non avevano contenuto costituzionale, sicché il relatore Ghidini, nel respingerle, osservò che la Costituzione aveva inteso “con la formulazione dell’art. 38 di mettere in luce la differenza che corre fra assistenza e previdenza nonché di stabilire il campo entro il quale si devono attuare le due provvidenze”, e di “stabilire chi siano i titolari sia del diritto all’assistenza e alla previdenza, sia dell’obbligo correlativo”.
L’on. Mazzei propose la soppressione delle parole “al mantenimento e”, osservando che lo Stato “deve assumere solo gli impegni che può effettivamente mantenere” senza riconoscere ancora un diritto del cittadino “che, oltre tutto, sarebbe uno stranissimo diritto, il diritto ad essere mantenuti dallo Stato!”; ma il relatore Ghidini non accettò la proposta (poi respinta in sede di votazione) e affermò che (A.C. pagg. 3855-6) “la Costituzione ha creduto di porre questo obbligo (dello Stato) del mantenimento, il quale potrà essere ridotto anche al puro necessario, appunto perche si tratta del diritto alla vita, del diritto fondamentale, di un bisogno insopprimibile”.
La formula adottata dalla 3. Sc. Suonava così: “Ogni cittadino che, a motivo dell’età, dello stato fisico o mentale o di contingenze di carattere generale, si trovi nell’impossibilità di lavorare, ha diritto di ottenere dalla collettività mezzi adeguati di assistenza”; l’on. Togni a tal proposito affermò di “non aver voluto affrontare il problema molto dibattuto se l’assistenza e la previdenza debbano essere a carico dello Stato o della produzione ovvero a carico dell’uno e dell’altra”, perché a suo avviso la questione riveste un “carattere secondario che dovrà essere comunque precisato dalla legge speciale; essenziale è l’affermazione che spetta alla collettività di tutelare, ecc.” (3. Sc., pag. 21). La 1.Sc., a sua volta, aveva deliberato che “Chiunque è inabile o … senza sua colpa è incapace di lavoro ha diritto ad avere la sua esistenza assicurata dallo Stato”. Dal coordinamento delle due formule risultò il testo definitivo del primo comma.
Pertanto, ove si consideri anche l’ultimo comma: “L’assistenza privata è libera”, accettato dalla Commissione perché – affermò il relatore Ghidini – “non pensiamo che lo Stato debba avere dell’assistenza un monopolio” (A. C., pag. 3837) e contenuto nel testo concordato proposto dai Gruppi più importanti dell’Assemblea, si deduce un obbligo generale dello Stato a provvedere al mantenimento oltre che all’assistenza dei cittadini inabili al lavoro e sprovvisti dei mezzi necessari alla vita.
Nel secondo comma rispetto al progetto furono abolite le parole “in ragione del lavoro che prestano”, perché, secondo il proponente on. Lanconi, “il legislatore futuro abbia una libertà più ampia e possa adottare i criteri che gli appariranno più adatti alla situazione e più efficaci”, e per non costringere la futura legislazione in materia di previdenza e assicurazione sociale a seguire soltanto i criteri “di assistenza mutualistica” che sono oggi in vigore. L’on. De Maria propose di aggiungere a “malattia” la specificazione “generica o professionale”, ma non vi insistette dopo la dichiarazione del relatore che “la semplice parola malattia è ampia e comprende tutti i casi, sia le malattie generiche sia quelle professionali”; mentre l’Assemblea respinse l’emendamento aggiuntivo dell’on. Merighi: “e in caso di morte la famiglia ha diritto alla pensione” dopo che l’on. Laconi ebbe dichiarato di non accettarlo – pur condividendone lo spirito – perché non si trattava di materia costituzionale. Va rilevato che l’on. Laconi parlò sempre in questa sede a nome dei firmatari del testo concordato, accettato dalla Commissione, e cioè dei deputati appartenenti ai Gruppi parlamentari più numerosi dell’Assemblea.
(…)
Il quarto comma subì le critiche serrate dei sostenitori della tesi che lo Stato non debba accollarsi il gravissimo onere dell’assistenza e della previdenza sociale. Fu rilevato che: la complessità dell’organizzazione e l’insufficienza dell’attuale ordinamento (Camangi) impongono che la Costituzione non cristallizzi la situazione quale è oggi; non bisogna creare una assolutamente illusoria fiducia nello Stato (Zuccarini), ché così facendo non si fa opera di elevazione sociale delle classi operaie; bisogna affidare agli stessi lavoratori la gestione degli istituti previdenziali. Questi ed altri argomenti furono controbattuti in sede di dichiarazioni di voto sull’emendamento Camangi che suonava così: “a tali provvidenze provvedono, con l’eventuale concorso dello Stato, organi ed istituti gestiti o controllati dai lavoratori interessati”. L’on. Di Vittorio affermò di non poter accettare “un concetto privatistico di assicurazione”, in quanto è necessario in questo campo “un concetto di Stato perché il concetto di previdenza non può essere disgiunto dal concetto di solidarietà fra tutti i lavoratori”; l’on. Corbino dichiarò di non potere votare la formula Camangi “in parte per le ragioni espresse dall’on. Di Vittorio, ma soprattutto perché ci troviamo di fronte a cifre dell’ordine di grandezza tale che non si può ammettere che lo Stato si debba disinteressare di questa gestione”; e infine l’on. Dominedò intese “che la formula costituzionale lascia aperta, in sede di futuro sviluppo legislativo, la disciplina di una possibile partecipazione dei lavoratori”. L’emendamento Camangi non fu approvato (a.C., pag. 3842).
Dell’ultimo comma si è già detto; solo v’è da aggiungere che, nell’interpretazione degli onorevoli Laconi e Cingolani, i quali parlarono a nome dei presentatori della formula approvata dall’Assemblea, il termine assistenza, in questo caso, comprende anche il concetto di previdenza.””

Art. 41 della Costituzione: l’impresa privata come regola.

Art. 41 della Costituzione Italiana:
L’iniziativa economica privata è libera.
Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
(Già artt. 37 e 39 del progetto, discusso ed approvato nella seduta del 13 maggio)
Riportiamo il testo originale:
“”I due articoli del progetto da cui deriva la formula definitiva avevano in comune l’obiettivo di armonizzare l’attività economica privata con il fine pubblico: la sola differenza stava in ciò che, mentre l’art. 39 aveva per oggetto un fine negativo, cioè impedire che l’attività economica privata potesse recare danno all’utile pubblico, l’art. 37 mirava al coordinamento dell’attività privata con il fine pubblico, quindi aveva una finalità positiva.
Con la formulazione definitiva, affermata nel primo comma la libertà dell’iniziativa e dell’impresa privata, sono stati posti in luce, nel secondo comma, i limiti, per così dire, passivi, di principi e criteri che l’iniziativa deve rispettare, e nel terzo comma i limiti attivi, cioè quelli che la legge può imporre ai fini del coordinamento (A.C., pag 3936). L’impresa privata, in altri termini, costituisce la regola, in quanto non leda l’interesse pubblico, e in tal caso è garantita dalla Costituzione (3. Sc., pag. 110). La formulazione dei primi due commi non fu contestata e l’Assemblea la approvò quasi senza discussione.
Al terzo comma, l’on. Arata propose l’inserzione della parola “piani” dopo controlli, precisando che la sua proposta aveva non “lo scopo di porre all’Assemblea una perentoria alternativa fra il sistema liberale e quello socialista, fra la iniziativa economica privata e la coercizione burocratica di Stato, fra capitalismo nella sua forma pura e pianificazione integrale”, ma soltanto il fine di disciplinare “quegli interventi o interventismi di Stato, che oggi campeggiano in tutti i Paesi” (A.C., pag. 3934); l’on. Taviani osservò di non vedere i motivi per i quali la parola “piani” dovesse essere inserita nel testo costituzionale dal momento che nell’espressione “i controlli” si prevede già un intervento dello Stato, “e non è detto che questo intervento debba essere sempre fatalmente empirico” (A.C., pag. 3935). Si addivenne a una formula concordata – poi definitivamente approvata – accettata a nome della Commissione dall’on. Ruini, il quale osservò che “l’idea base è quella del coordinamento, in quanto nessuna economia può ormai prescindere da interventi statali; il comunismo puro e il liberalismo puro sono due ipotesi e schemi astratti che non si riscontrano mai nella realtà… La realtà è sempre una sintesi, una risultante della vita economica” (A.C., pag. 3936).
L’on. Einaudi propose di aggiungere il seguente comma: “La legge non è strumento di formazione di monopoli economici; e ove questi esistano li sottopone al pubblico controllo a mezzo di amministrazione pubblica delegata o diretta”. Il proponente osservò che il male più profondo della società presente non è la mancanza di programmi e di piani, ma è invece l’esistenza di monopoli, danno supremo dell’economia moderna, cha dà alti prezzi, produzione ridotta e quindi disoccupazione (A.C., pag. 3939). L’on. Ruini, per la Commissione, osservò fra l’altro che la Costituzione già prevede la nazionalizzazione dei monopoli (art. 43); e l’emendamento, posto in votazione, non fu approvato.””

Art. 42 della Costituzione: proprietà pubblica, collettiva o privata?

Art. 42 della Costituzione Italiana:
La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.
La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale.
La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità.
(Già art. 38 del progetto, discusso e approvato nella seduta del 13 maggio).
Riportiamo il testo originale:
“”Si discusse molto in sottocommissione sulla formulazione del primo comma e i testi approvati dalla 1. e dalla 3. Sc. suonavano rispettivamente così: “I beni economici di consumo e i mezzi di produzione possono essere in proprietà di cooperative, di istituzioni e dello Stato”; “I beni economici possono essere oggetto di proprietà privata, cooperativistica e collettiva”; e dal coordinamento dei due testi si arrivò alla formula definitiva del primo comma.
L’on. Bibolotti propose: “La proprietà è pubblica. Collettiva e privata”, ma il relatore Ghidini, non accettando l’aggiunta osservò che il termine “collettiva” dal punto di vista giuridico è improprio, in quanto “coglie l’aspetto economico dell’istituto della proprietà piuttosto che l’aspetto giuridico”; e alla proposta dello stesso deputato di aggiungere che i beni economici possono essere di proprietà anche delle cooperative, obiettò che “non si può ancora dire che la cooperativa rappresenti un tertium genus nel campo del diritto di proprietà. E’ bensì un qualcosa di intermedio fra la proprietà pubblica e quella privata sotto il profilo economico ma non sotto il profilo giuridico” (A.C., pag. 3951).
Riconosciuto il diritto di proprietà, la Costituzione, vincolando il legislatore a dettare norme che garantiscano la proprietà privata, ha posto il problema dei limiti entro i quali il diritto stesso deve avere una forma e un contenuto. Il primo comma, preso a sé, potrebbe far supporre che si sia rimasti sulla base individualistica, che invece è superata dall’affermazione che “la società ha il diritto di regolare i rapporti allo scopo di garantire quelle che sono le funzioni del diritto di proprietà e non soltanto la funzione personale, ma anche quella sociale, in quanto è evidente che la proprietà privata non ha il solo scopo della garanzia della libertà del singolo, ma ha anche quello di servire al bene della società” (3. Sc., pag 68). “L’interesse sociale è preminente sull’interesse individuale e particolare”: con questa motivazione l’on. Ghidini, per la Commissione, non accettò un emendamento dell’on. Colitto il quale voleva che si dicesse al secondo comma: “anche allo scopo di assicurarne la funzione sociale”. E lo stesso on. Ghidini si dichiarò nettamente contrario a tutti gli emendamenti nei quali il concetto di “limite” si riferiva “in modo chiaro, espresso e preciso all’uso e al godimento, mentre invece il testo lo riferisce alla proprietà”. L’on. Corbino fra gli altri aveva proposto un emendamento in questo senso, intendendo “spostare il significato della parola limiti, che nel testo proposto dalla Commissione si dovrebbe riferire allo scopo di assicurare la funzione sociale della proprietà” (A.C., pagg. 3946 e 3951).
Quanto al terzo comma molto si discusse in sottocommissione sul significato da dare alla dizione “salvo indennizzo”, e vi fu chi propose, in quella sede e poi in Assemblea, l’aggiunta di una specificazione (equo o giusto). Nella 3. Sc. L’on. Taviani, relatore, sostenne la tesi che non dovesse parlarsi di “equo” indennizzo (intendendosi con l’aggettivo equo una misura dell’indennizzo. Proporzionata al valore economico del bene al momento dell’esproprio), che altrimenti “si impedirebbe di fare la riforma agraria… Il termine indennizzo senza l’aggettivo equo ha un senso preciso che si riallaccia a quanto venne praticato nelle riforme agrarie dell’altro dopo guerra, calcolando il valore dei terreni nella moneta pre-bellica, senza tener conto della svalutazione (3. Sc., pag. 126). In Assemblea, l’on. Perlingieri tornò sull’argomento proponendo la formula “contro giusto indennizzo”. Giustificò l’emendamento con la preoccupazione che in commissione s’era “proposto di abolire la parola giusto (equo) in quanto la proprietà dovrebbe essere indennizzata con moneta riportata al suo valore pre-bellico”, e, aggiunse che non avrebbe insistito sull’emendamento qualora la Commissione gli avesse dato assicurazione che la soppressione di questa specificazione non avrebbe avuto il valore che invece le si era attribuito in sottocommissione. L’on. Ghidini, per la Commissione, prima della votazione, precisò: “V’è stata su questo attributo giusto, prima in seno alla 3. Sc., dopo in sede di coordinamento e poi di commissione plenaria, una lunga discussione. Abbiamo eliminato l’aggettivo giusto perché il concetto di giusto è implicito nel concetto di indennizzo. Anche la più recente giurisprudenza è di questo avviso: l’indennizzo, perché sia tale, non può essere ingiusto. Siamo d’accordo che la Costituzione non è un telegramma per doverci risparmiare le parole; ma il superfluo lo dobbiamo eliminare” (A.C., pag 3950). L’on. Perlingieri si dichiarò soddisfatto e ritirò la sua proposta; e l’Assemblea votò il testo del progetto con l’interpretazione datane dalla Commissione.
Al quarto comma furono proposti emendamenti i quali, parlando di successione legittima e testamentaria, non facevano cenno alcuno dei diritti dello Stato. L’on. Grassi propose anzi la soppressione di tutto il comma osservando: in via generale di non comprendere i motivi per cui la Costituzione debba occuparsi di uno solo dei modi di acquisto della proprietà – la successione mortis causa – quando è stato già detto che la legge “determina i modi di acquisto della proprietà”; e in particolare mettendo in luce i pericoli che si avrebbero “se il fisco dovesse diventare coerede nelle successioni” entrando nei rapporti familiari più stretti: “lo Stato si mantenga come terzo, richieda dei prelievi sul valore dell’asse ereditario, ma non come compartecipe” (A.C., pag. 3949).
L’on. Ghidini, rispondendo alle varie obiezioni, osservò: “per quanto riguarda i diritti dello Stato … debbo dire che è verissimo che nella legislazione civile attuale, come in quella precedente, il concetto era contemplato in duplice forma: sotto la forma dello Stato legittimario (nel caso che non vi siano parenti sino al 6° grado), come sotto il profilo della tassa di successione (che non è una vera e propria tassa ma è piuttosto un prelievo sul capitale). Con questa disposizione la Commissione ha voluto lasciare adito alla possibilità di innovazioni anche nel campo del diritto successorio, specialmente per quanto riguarda lo Stato. La Commissione non ignora che vi è una tendenza diretta ad aumentare i diritti dello Stato sulle eredità, e il meno che potevamo fare era di lasciare aperta la strada ad eventuali innovazioni”.
L’Assemblea non approvò la soppressione della frase “e i diritti dello Stato sulle eredità”, accogliendo quindi il principio (dichiarazione di voto dell’on. Taviani a nome della maggioranza del suo Gruppo) che “la parte che lo Stato preleva sotto forma di imposta di successione ha uno scopo sociale oltre che fiscale”.

 

 

Art. 43 della Costituzione: espropriazione della proprietà per interesse generale.

Art. 43 della Costituzione Italiana:
Ai fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.
(Già art. 40 del progetto, discusso e approvato nella seduta del 13 maggio).
Riportiamo il testo originale:
“”La sostituzione delle parole: “Per coordinare le attività economiche” che figuravano nel progetto, con le altre “Ai fini di utilità generale” si deve a una proposta dell’on. Taviani; il relatore Ghidini non accettò l’emendamento perché “l’articolo pone già la condizione dell’interesse generale”, sicché ritenne superflua la variante; ma l’on. Taviani insistette perché, se l’osservazione del relatore poteva essere “comprensibile dal punto di vista formale, non lo era invece dal punto di vista sostanziale, perché il preminente interesse generale cui si riferisce la proposizione finale dell’articolo riguarda le imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio e non riguarda lo scopo dell’intervento dello Stato per la socializzazione” (A.C., pag. 3960). L’emendamento Taviani, posto in votazione, fu approvato dall’Assemblea.
Nel progetto, inoltre, era detto: ”riserva originariamente o trasferisce”; l’on. Bosco Lucarelli, proponendo la modifica “può riservare originariamente o trasferire”, osservò che l’affermazione non deve avere un carattere “così rigido da esprimersi in un senso assolutamente obbligatorio”, soprattutto perché in momenti di grave crisi economica come l’attuale “molte imprese, che versano in stato fallimentare, dovrebbero bussare alla porta dello Stato per vedersi asservite, e riverserebbero le loro passività sullo Stato medesimo” (A.C., pag. 3958). Proposte analoghe furono anche presentate da altri, e a tutti l’on. Ghidini, per la Commissione, rispose che l’articolo “fa riferimento alla legge e giusto nell’interesse superiore della Nazione” (A.C., pag. 3959). Ma l’emendamento, malgrado queste precisazioni del relatore, posto in votazione, fu approvato.
L’on. Corbino chiese la soppressione delle parole “o a comunità di lavoratori o di utenti”, perché “espropriare dei privati per dare ad altri privati non dovrebbe corrispondere allo spirito della disposizione contenuta nell’articolo” (A.C., pag. 3959). Il relatore Ghidini obiettò ce “si tratta di comunità, di associazioni cioè; in sostanza di qualcosa che non è ancora un ente pubblico e ha caratteri che lo possono anche rendere perlomeno simile agli enti pubblici. Certo è che gli interessi di una comunità sono interessi diversi di quelli di una singola persona privata” (A.C., pag. 3960). L’emendamento, posto in votazione, non fu approvato.
Vi fu anche una proposta dell’on. Colitto di sostituire alle parole “carattere di preminente interesse generale” le altre “non confacenti all’interesse nazionale”, ma la modifica incontro l’opposizione del relatore, il quale non l’accettò: 1°) perché l’interesse superiore della collettività può consigliare la socializzazione indipendentemente da qualsiasi altra considerazione particolare; 2°) per una ragione di carattere pratico, che cioè l’accertamento che una determinata impresa non sia confacente all’interesse generale richiede una indagine sempre difficile, talora impossibile (A.C., pag. 3959).
Lo stesso on. Colitto propose che gli indennizzi fossero stabiliti con legge, ma non vi insistette dopo che l’on. Ghidini osservò che “la legge dovrà stabilire soltanto i criteri in base ai quali si debba procedere alla determinazione degli indennizzi. Lo stabilire gli indennizzi sarà piuttosto compito o dell’autorità giudiziaria o dell’autorità amministrativa, volta per volta”.

 

 

Art. 44 della Costituzione: proprietà terriera e riforma agraria .

Art. 44 della Costituzione Italiana:
Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie, promuove ed impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità produttive; aiuta la piccola e la medi proprietà.
La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane
(Già art. 41 del progetto, discusso e approvato nella seduta del 13 maggio).

Riportiamo il testo originale:
“”I principi contenuti in questo articolo in un certo senso sono già tracciati dal precedente art. 42 sulla proprietà, per cui già in sede di sottocommissione si parlò dell’opportunità o meno di dedicare un apposito articolo della Costituzione al problema della riforma agraria. Tuttavia, come rilevò l’on. Fanfani (3. Sc., pag. 140), non fare un articolo in questo senso sarebbe stato forse “opportuno da un punto di vista strettamente giuridico, ma sarebbe (stato) un errore da quello psicologico e politico”, in quanto il problema agrario è uno dei più sentiti nel momento attuale.
L’on. Jacometti avrebbe voluto sopprimere l’enunciazione introduttiva: “al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali”, perché esclusivamente a carattere finalistico; ma l’on. Ghidini, per la Commissione, si dichiarò contrario all’emendamento, in quanto la formula iniziale, pur avendo soltanto carattere finalistico, “accentua la funzione sociale del diritto di proprietà”.
Due furono gli argomenti più dibattuti: i limiti dell’estensione della proprietà terriera e il latifondo.
Circa i limiti si sostenne da molti che non sempre la grande proprietà terriera è dannosa, anzi spesso è utile. L’on. Corbino osservò: “Cosa vuol dire limite di estensione? Si devono riferire alla terra o al proprietario? Un limite alla terra potrebbe porre ostacoli gravissimi al progresso agrario; fissare poi dei limiti per il proprietario significherebbe fermare tutto il mercato della proprietà terriera” (A.C., pag. 3968); e l’on. Badini Confalonieri (A.C., pag. 3971): “I limiti della proprietà sono già fissati nell’art. 42” e non è il caso di “fare inutili ripetizioni”. Ma soprattutto l’on. Einaudi richiamò l’attenzione della Commissione e dell’Assemblea sulla necessità di considerare bene il problema dei limiti dell’estensione della proprietà, in quanto la questione fondamentale è quella “dell’adattamento delle dimensioni dell’impresa agricola alle mutevoli condizioni delle diverse zone agricole italiane”. In Italia si va dalle forme di coltivazione estensiva a forme di coltivazione la più intensiva; a volte è una ricchezza notevole anche una proprietà estesa semplicemente su un ettaro, perché “su un ettaro a fiori (in Liguria) vive una popolazione prospera, laddove in altre condizioni morirebbe di stenti una persona sola” (A.C., pag. 3971). A questo concetto aderì anche l’on. Segni; il relatore Ghidini, considerato che “potrebbe nascere il dubbio che la Costituzione (come già si è verificato in altre costituzioni, di Romania e di Jugoslavia) si proponga la fissazione a priori dei limiti di estensione della proprietà, al fine di rendere più chiaro il concetto” modificò il testo in questo senso: “fissa limiti alla sua estensione appropriati alle varie regioni e zone agricole”. La formula fu così votata dall’Assemblea e soltanto in sede di revisione formale e letteraria modificata in quella definitiva.
L’on. Corbino propose la soppressione della parola privata, in quanto a suo avviso “qualsiasi limite e qualsiasi obbligo e vincolo (avrebbero dovuto) considerarsi estesi anche alle proprietà demaniali o comunali”, in vista soprattutto dell’autonomia regionale (A.C., pag. 3967); ma l’on. Ghidini non accettò l’emendamento osservando che “il pericolo che si smarrisca il senso della funzione sociale riflette piuttosto la proprietà privata”, senza pensare che è ovvio che non siano fissati limiti alla proprietà pubblica (A.C., pag. 3976). La proposta fu respinta dall’Assemblea.
Sul problema del latifondo le proposte furono molteplici e soprattutto fu criticata la formula del progetto “abolisce il latifondo”, che contiene “un concetto che non è ragionevole” (Einaudi). Basta guardare le statistiche, aggiunse l’on. Einaudi, per rendersi persuasi della prudenza di non chiedere una abolizione che sarebbe assurda e nociva e per chiedere invece una trasformazione a seconda delle esigenze e delle colture delle diverse zone agrarie (A.C., pag. 3969); e per tale motivo propose la formula “la legge impone e promuove la bonifica delle terre e la trasformazione del latifondo”. Per gli stessi motivi l’on. Jacometti propose: “attua la trasformazione del latifondo”, aggiungendo però (e in ciò consiste la differenza sostanziale fra i due emendamenti) “e la sua assegnazioni ai lavoratori e alle loro associazioni”, e in sede di votazione dichiarò che, se fosse stata votata la formula “promuove la trasformazione” senza l’aggiunta da lui proposta, il concetto sarebbe stato sminuito. L’on. Ghidini, per la Commissione, condivise le osservazioni dell’on. Einaudi per quanto, osservò, quando si dice “abolisce” si dice anche “trasforma” e viceversa; ma dichiarò di non accettare l’aggiunta proposta dall’on. Jacometti, perché “al modo come sarà regolata la trasformazione del latifondo dovrà pensarci il legislatore futuro, adattandola alle condizioni economiche locali e ad altri elementi che è difficile oggi prevedere con sicurezza” (A.C., pag. 3976).
Il Gruppo comunista, in sede di votazione, insistette sulla formula originaria “abolisce”; e l’on. Di Vittorio disse che tra i due termini vi è una “differenza sostanziale, poiché il latifondo non è soltanto concetto di estensione di terreno e non è soltanto concetto di terreno coltivato male o non coltivato affatto; esprime, invece, un sistema che rende possibile l’una e l’altra cosa, l’una dipendente dall’altra, cioè che questi terreni sono coltivati male e sono espressione di arretratezza della nostra agricoltura. Quindi bisogna rompere il sistema e creare nuovi rapporti sociali, nuovi rapporti di proprietà come presupposti essenziali per la trasformazione fondiaria” (A.C., pag. 3982). La primitiva formula del progetto, posta in votazione, non fu accolta dall’Assemblea, la quale votò invece la formulazione Einaudi.
L’aggiunta “e la ricostituzione delle unità produttive” si deve a una proposta dell’on. Jacometti, il quale si preoccupò delle conseguenze deleterie dovute in talune zone all’eccessivo spezzettamento della proprietà agraria e rilevò che “per instaurare una agricoltura veramente razionale è necessario, attraverso la legge, favorire la permuta e quindi la costituzione dell’unità colturale e produttiva”, così come avviene in altri Paesi, e in Isvizzera in particolar modo, dove vi è una legge che impedisce il frazionamento della terra per eredità oltre certi limiti (A.C., pag. 3963). La proposta fu accettata dal relatore, il quale ne riconobbe “l’opportunità e la giustizia”, e votata dall’Assemblea.
Un’altra modificazione proposta dall’on. Einaudi fu la sostituzione della frase “aiuta la piccola e media proprietà” con l’altra “a incremento e a elevazione del ceto dei piccoli e medi proprietari”. La trasformazione del latifondo deve servire, osservò il proponente, non ad aiutare la piccola e media proprietà ma all’elevazione dei ceti dei piccoli e medi proprietari, ché in Italia non si sente affatto il bisogno di aumentare di numero i piccoli e medi proprietari (A.C., pag. 3970). L’on. Gronchi, a nome del suo Gruppo, si dichiarò contrario alla formula Einaudi perché limitativa e perché non avrebbe escluso la “conduzione associata”; e l’Assemblea non l’approvò.
Il secondo comma fu proposto dall’on. Gortani e, benché l’on. Ghidini, per la Commissione, fosse dell’avviso che la materia dovesse essere regolata dalla legge ordinaria, l’Assemblea lo accettò respingendo nel contempo l’aggiunta proposta dall’on. Ayroldi: “e delle zone aride”.””

 

 

Art. 45 della Costituzione: cooperazione e mutualità.

Art. 45 della Costituzione Italiana:
La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l’incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità.
La legge provvede alla tutela e allo sviluppo dell’artigianato.
(Già art. 42 del progetto, discusso e approvato nella seduta del 14 maggio).
Riportiamo il testo originale:
“”L’articolo non diede luogo a lunghe dissertazioni in quanto tutti furono nel complesso concordi nell’ammetterne l’opportunità. Il solo punto discusso fu se si dovesse sanzionare o meno il controllo sulle cooperative.
L’on. Cimenti sostenne che la cooperazione deve “essere sottratta all’ingerenza diretta dello Stato, seppure abbisogna di un’accurata vigilanza, attraverso la periodica, obbligatoria revisione, eseguita dalle stesse associazioni che inquadrano e assistono le cooperative, a ciò abilitate dallo Stato” (A.C., pag. 3990). L’on. Carmagnola, proponendo la formula: “la legge stabilisce le norme per assicurarne i caratteri e le finalità”, si dichiarò d’accordo “nel ritenere che la cooperazione debba sottostare a certe garanzie perché possa ottenere quegli aiuti che lo Stato deve dare”, ma osservò che la Costituzione deve soltanto affermare principi, lasciando al legislatore il compito di disciplinare tutta la materia (A. C., pag. 3992).
L’emendamento, da cui poi derivò il testo definitivo, fu proposto dall’on. Canevari. La cooperazione, affermò il proponente, non è un’associazione politica né professionale, ma è un’associazione economica a fini sociali; basata sul principio della mutualità e inspirata ad alte finalità di libertà umana (funzione sociale della cooperazione), costituisce un mezzo efficace di difesa dei produttori e dei consumatori dalla speculazione privata. Lo Stato deve aiutarne con tutti i mezzi la creazione e gli sviluppi successivi mediante un controllo da esercitarsi direttamente o per mandato. Infatti, non si può chiedere l’intervento dello Stato, se contemporaneamente allo Stato non è consentito di esercitare il dovuto controllo; d’altronde è quello che avviene in quasi tutti i Paesi in cui la cooperazione ha assunto un grande sviluppo, dalla Gran Bretagna alla Francia e al Portogallo (A.C., pag. 3993-6).
Favorevole al controllo si dichiarò pure l’on. Bibolotti, per distinguere le ver cooperative da quelle “spurie”, osservando che “il controllo è il pensiero assillante di ogni buon cooperatore” (A. C., pag. 3997); mentre l’on. Dominedò, pur non essendo contrario in linea di principio ai controlli, disse che, in concreto, “questi controlli potranno più o meno allontanarsi dagli schemi attualmente vigenti. La legge stabilirà, per quanto riguarda i controlli di legalità, eventuali ritocchi o innovazioni al sistema oggi affidato dal Codice civile ai tribunali”,mentre per il controllo di merito “sorge un delicato problema che la legge potrà o dovrà risolvere in aderenza alle reali esigenze della materia … e non si può oggi in sede costituzionale ipotecare il domani raffigurando il controllo come una funzione di Stato” (A.C., pag. 4000).
L’on. Ghidini, a nome della Commissione, rilevò che con la vigilanza non si intende affatto suggerire provvedimenti di polizia, ma “solamente ovviare al pericolo che delle cooperative che hanno soltanto la veste di cooperative e sono invece società di speculatori possano godere di vantaggi e favori che a loro non spettano”. Il termine vigilanza “è ben differente dalla tutela perché, mentre questa si estrinseca in una attività positiva, la prima si manifesta piuttosto in una attività negativa. Nel caso della tutela è più facile un intervento dello Stato che limiti la libertà dell’impresa, mentre nel caso della vigilanza lo Stato si limiterà alla difesa del suo diritto, impedendo che le agevolazioni e i favori destinati alla vera cooperazione vadano a beneficio di coloro che non li meritano” (A.C., pag. 4002). L’on. Ghidini arrivò alla conclusione che il testo Canevari, pur precisando meglio i caratteri della cooperazione, non modificava sostanzialmente il testo della Commissione. L’Assemblea, votando la formula Canevari (salvo limitate modificazioni di forma) intese, quindi, dare alle parole “opportuni controlli” il significato di una vigilanza da esercitarsi nei modi e nei termini precisati dal relatore.
Il secondo comma si deve a un emendamento dell’on. Gortani all’art. 46 (e poi qui trasferito in sede di coordinamento), l’affermazione, nell’intenzione del proponente, ha lo scopo di aiutare l’artigianato — oggi insidiato dal prepotere della macchina e dall’invadente e potente organizzazione industriale moderna – nella produzione, nella sua organizzazione economica e commerciale e nella libera espansione. Nella produzione, mediante l’insegnamento tecnico-professionale e con direttive tecnico-artistiche per indirizzare la produzione verso le esigenze dei mercati interno ed estero e dell’industria del forestiero; nell’organizzazione economica e commerciale, mediante il coordinamento delle singole iniziative, l’organizzazione delle vendite all’interno e all’estero e le facilitazioni creditizie; nella libera espansione, mediante opportuni sgravi fiscali e la concessione di energia a basso prezzo (A.C., pag. 4015). La proposta fu accolta con viva simpatia dall’Assemblea e votata con dichiarazioni favorevoli da parte di tutti i Gruppi parlamentari.””

Art. 46 della Costituzione: partecipazione dei lavoratori alla gestione.

Art. 46 della Costituzione Italiana:
Ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro e in armonia con le esigenze della produzione, la repubblica riconosce il diritto dei lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende.
(Già art. 43 del progetto, discusso e approvato nella seduta del 14 maggio).

Riportiamo il testo originale:
“”La caratteristica fondamentale del processo formativo dell’articolo sta nel passaggio da termine “partecipazione” alla gestione (cfr. il progetto) all’altro: “collaborazione” alla gestione. Il relatore Ghidini disse che “la parola gestione vuole avere il significato che convenzionalmente le si attribuisce”; e con il rinvio alla legge dei modi e dei limiti di questa partecipazione, la Commissione intese di non pregiudicarne il carattere, e cioè se si dovesse trattare di compartecipazione consultiva oppure deliberativa, classista oppure collaborativa, partecipazione all’amministrazione oppure alla direzione, ecc. (A.C., pag. 4018).
L’on. Marina, proponendo la formula: “attuare la più efficace collaborazione fra il lavoro e il capitale”, si dichiarò nettamente contrario ai consigli di gestione, sotto qualsiasi forma, in quanto questi organismi “anziché essere strumenti propulsivi e migliorativi della produzione, sono quasi sempre ragione di inceppo e spesse volte di disordine, specialmente quando … (sono adoperati) come arma politica per raggiungere finalità che spesso nulla hanno a che vedere con il buon andamento della produzione” (A.C., pag. 4004); e aggiunse che il consiglio di gestione verrebbe a menomare la figura del dirigente responsabile dell’azienda, dato che la sua azione di comando sarebbe continuamente inceppata o ritardata dai pareri spesso discordi dei vari membri del consiglio stesso. Per l’on. Nobili Tito Oro il consiglio di gestione è il mezzo atto a trasformare l’operaio da “cieco strumento di lavoro materiale a … elemento consapevole del processo della produzione, desideroso di migliorare l’industria nella collaborazione intelligente, volenterosa e assidua con le dirigenze” (A.C., pag. 4011).
La formula definitiva si deve ad un emendamento Gronchi, accolto nella sua interezza dall’Assemblea. Con essa, come precisò il proponente, si tende a elevare il lavoro da strumento a collaboratore della produzione, tenendo però realisticamente conto della progressività attraverso la quale trasformazioni del genere si devono attuare. Senza questa progressività, l’inserzione del lavoro nei posti direttivi della vita economica si tradurrebbe in un pericolo per gli stessi lavoratori. L’articolo contiene due concetti: il primo si rifà esplicitamente alle “esigenze della produzione” alla quale deve essere subordinata l’elevazione economica e sociale del lavoro, perché “l’imperativo categorico … in ogni tipo di sistema economico è quello di produrre di più affinché vi siano più utili … da distribuire”; il secondo concetto è quello della “collaborazione”, la quale vuol far “salvi taluni principi senza dei quali non vi è ordinata e perciò feconda attività produttiva: primo fra tutti l’unità di comando nell’azienda produttiva”. Questo non presuppone – aggiunse l’on. Gronchi – né un paternalismo anacronistico, né una subordinazione che menomi il prestigio del lavoro; ma indica una certa posizione gerarchica di compiti e di responsabilità della quale sarebbe assurdo e contrario agli interessi stessi dei lavoratori non tener conto (A.C., pag. 4017).
Vi fu chi pose (Camangi e Puoti) il problema della partecipazione degli operai agli utili dell’azienda come strumento idoneo alla loro elevazione economica e sociale. Il relatore Ghidini obiettò che la Commissione intendeva lasciare ampia possibilità al legislatore futuro di fissare quelle attribuzioni e quelle funzioni che potessero sembrare più opportune in relazione al tempo e all’economia del Paese (A.C., pag. 4018). L’onorevole Gronchi, nel votare contro questi emendamenti, intese mantenere all’articolo “il carattere di un principio da attuare nelle varie riforme che dovranno essere condizionate dal momento in cui si realizzeranno”, mentre l’on. Einaudi, entrando nel merito, si dichiarò contrario al principio contenuto nell’emendamento “perché tutto il movimento operaio del secolo scorso è indirizzato contro la partecipazione degli operai ai profitti … (la quale) presenta dei pericoli per gli operai e per la collettività. Troppi pericoli corre questa a causa del prepotere del monopoli: non occorre incoraggiare in aggiunta gli operai ad accordarsi con gli imprenditori per taglieggiare la collettività” (A.C., pag. 4020). Gli emendamenti, posti in votazione, non furono approvati.””

 

 

Art. 47 della Costituzione: la tutela del risparmio.

Art. 47 della Costituzione Italiana:
La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito.
Favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà della abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese.

(Già art. 44 del progetto, discusso e approvato nella seduta del 19 maggio).
Riportiamo il testo originale:
“”Al termine della discussione in Assemblea il presidente della Commissione on. Ruini osservò che s’era fatto una specie “di esame di coscienza … in un momento così grave come questo in cui (il Paese) si accinge a darsi una nuova Costituzione” e avvertì che la Carta costituzionale rischiava di diventare “un memorandum e un elenco”, talché non sarebbe stato alieno dall’acconsentire alla soppressione dell’articolo in esame (A.C., pag. 4039). L’aver conservato l’articolo stesso dimostra la preoccupazione dei costituenti di porre una remora di natura costituzionale ai gravi disastri monetari che il paese, nel giro di trent’anni, ha dovuto subire alla fine di due guerre mondiali: preoccupazione che balza evidente da tutti gli interventi nella discussione.
La formula definitiva (salvo modifiche formali) si deve all’on. Zerbi il quale, come tutti gli altri, si fece eco della “tragedia di tutta la nostra generazione di piccoli risparmiatori che negli ultimi trent’anni o poco più ha veduto il potere di acquisto della lira ridotto ad un centoquarantesimo della lira del 1913” (A.C., pag. 4025). Illustrando particolarmente la proposta, l’on. Zerbi aggiunse che la formula è “esemplificativa” e indica fra i mezzi più idonei l’accesso del risparmio alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario. A proposito di quest’ultima forma di investimento si potrebbe obiettare – osservò il proponente – che la legislazione attuale non vi pone alcuna remora e che “le borse valori spalancano indiscriminatamente le proprie porte a chiunque abbia denaro in cerca di impiego”; tuttavia è indiscutibile che in concreto fattori di varia natura hanno fin qui operato nel senso di convogliare il risparmio popolare verso investimenti a reddito fisso, “ossia verso quegli impieghi che già la prima inflazione aveva largamente falcidiato, e che questa seconda ha ormai pressoché annichilito” (A.C., pag. 3027). La remora, se non in norme legislative, si è avuta invece nella scarsa competenza del singolo risparmiatore a valutare serenamente i rischi tecnici ed economici connessi all’investimento azionario e alla limitata dimensione dei singoli risparmi personali o familiari che non consente di assorbire un pacchetto azionario costituito da impieghi opportunamente ripartiti fra i vari settori produttivi per trarne un dividendo medio sufficientemente remunerativo. Come rimediarvi? Seguendo l’esempio inglese del’investment trust, “organismo di concentrazione del risparmio, capace di attuare accorti assortimenti di investimento e di rischi azionari ed obbligazionari, pronto a mutare tempestivamente gli investimenti medesimi in rapporto alle mutabili tendenze del mercato monetario e finanziario”. Questo metodo potrebbe utilmente essere diffuso in Italia sia nella forma tradizionale, sia nella forma di grandi cooperative di investimento, le quali in varia guisa potrebbero coordinare le finalità caratteristiche dell’investment trust con quella di holding popolare oppure di impiegati e operai risparmiatori (A.C., pag. 4027).
La formula Zerbi conteneva anche la locuzione “investimenti reali” alla quale l’on. Ruini non ritenne particolarmente di accedere e che lo stesso proponente dichiarò di abbandonare; inoltre l’on. Ruini non accettando l’emendamento, disse che le tre forme di investimento indicate costituivano una limitazione della norma. Ma l’on. Zerbi, in sede di dichiarazione di voto, che l’elencazione, nell’intenzione sua e degli altri firmatari della proposta, “non è limitativa bensì esemplificativa delle più consuete forme di investimento popolare oppure di quelle forme alle quali particolarmente si pensa” (A.C., pag. 4044). L’Assemblea votandola intese quindi accettare questa interpretazione.
L’on. Einaudi propose l’aggiunta: “a tal fine è garantito il rispetto della clausola oro”, appunto per garantire i creditori contro le svalutazioni monetarie; l’on. Ruini, pur non disconoscendo la portata dell’affermazione, osservò che la clausola dovrebbe aver valore fra lo Stato e i privati e fra i privati. Ora “possono avvenire frane e sconvolgimenti superiori ad ogni volontà. Lo ha esperimentato l’America di Roosevelt. Vi sono casi nei quali lo Stato non può mantenere i suoi impegni e allora come si fa a imporre il rispetto della clausola negli impegni privati?” (A.C., pag. 4041); e disse di non poter accettare l’emendamento. Il proponente ribatté osservando che il suo emendamento era “permissivo e non obbligatorio”; e, quanto alla impossibilità da parte dello Stato di mantenere fede alla clausola, dichiarò che “una affermazione lealmente esplicita da parte dello Stato (in questo senso) è cosa che fa onore al debitore e non turba affatto il suo credito” (A.C., pag. 4045). L’emendamento, posto in votazione, non fu approvato.
Vi furono altre proposte minori o non accettate dall’Assemblea, fra le altre quella dell’on. Persico: “Ogni impegno dello Stato versi i suoi creditori è inviolabile”, che riecheggia una disposizione dello Statuto albertino e proposta con gli stessi intendimenti dell’emendamento Einaudi sulla clausola oro. L’on. Ruini non l’accettò; posta in votazione, non fu approvata dall’Assemblea.””

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